Sous l'Ancien régime, l'on était persuadé, et cela bien à tort, que la moyenne des récoltes de grains était suffisante à la consommation nationale. L'exportation des blés et farines était en général interdite, afin qu'une année pût compenser l'autre. L'administration des blés du roi, bureau qui date du règne de Louis XIV, était chargée, à l'intérieur et à l'étranger, de faire des achats publics, soit pour constituer des réserves, soit pour approvisionner l'armée et la marine : c'est par l'intermédiaire et sur les renseignements des intendants de province qu'avaient lieu ces opérations. Le commerce intérieur était sujet à mille entraves (octrois, péages, douanes provinciales, difficulté des communications): or le gouvernement avait tout intérêt à ce que le paysan vendît bien son blé, car c'était avec le prix de cette vente que les impositions étaient payées. Mais, en cas de famine ou de disette réelles, l'opinion publique accusait toute chose, excepté le ciel. Sans doute les horribles misères de l'année 1709 furent encore accrues par le désordre des finances, par une guerre aussi longue que malheureuse, par la panique des uns et la cupidité des autres. Mais on croit rêver à lire ce passage de Saint-Simon : 

« Il est évident qu'il y avait pour deux années entières de blés en France, indépendamment d'aucune moisson. Beaucoup de gens entrent que Messieurs des finances avaient saisi cette occasion de s'emparer des blés pour les vendre au prix qu'ils y voudraient mettre au profit du roi, sans oublier le leur [...]. Sans porter de jugement précis sur qui l'inventa, on peut dire qu'il n'y a guère de siècle qui ait produit un ouvrage plus obscur, plus hardi, d'une oppression plus cruelle. Les sommes qu'il produisit furent immenses, et innombrable le peuple qui mourut de faim réelle, à la lettre. » 

C'est à partir de 1730 que le gouvernement commence à s'occuper avec suite des subsistances de Paris : à cet effet, le contrôleur général des finances Orry autorisa par bail une compagnie de capitalistes. S'agissait-il pour le roi de paraître paternel, d'exercer sa sollicitude à l'égard de ses peuples, de prévenir les augmentations du prix du pain dans la capitale? Etait-ce, avant l'invention du mot, une expérience de socialisme d'Etat? Ces explications ne sont pas opposées au caractère de la monarchie absolue, ni même à ce principe que les meilleurs esprits regardaient comme incontestable :

« l'État doit à tous les citoyens une subsistance assurée » (Esprit des lois, XXIII, 29). 

« 27 août 1752. Le bruit se répand beaucoup que le roi se mêle aujourd'hui du commerce des blés, et, comme le prix en augmente chaque jour malgré l'abondance de la récolte, cela fait un effet dangereux. On prétend qu'il se fait de grands enlèvements. Je le croirais bien : car cette compagnie des vivres du royaume dont m'a parlé dernièrement M. H... songe sans doute à acheter ou arrher des blés au plus tôt, pressée par des ordres supérieurs ou par son intérêt. Comptant de clerc à maître, le prix d'achat ou d'arrhe ne lui coûte rien Le gouvernement veut se rendre maître du prix des vivres. Je commence à croire ce que j'ai vu le plus tard possible, que M. de Machault prétend faire ressource au roi d'un gros bénéfice sur les grains. Poussé à cela par les financiers qui l'entourent, par Bourret et par les amis de la marquise de Pompadour, on lui déguise le monopole en bien public. Qu'il y soit de bonne foi ou non, ces gens-là voudront gagner beaucoup. On les laissera faire et on y participera... » 

« 3 octobre 1752. On est très mécontent de M. de Courteille, intendant des finances, qui a le département de l'abondance et du commerce des blés, et qui n'a pu empêcher que la disette ne fût plus grande que jamais dans une année de bonne récolte. Les soins que l'on se donne favorisent le monopole et alarment le peuple. On dit que, dans les marchés, les subdélégués [des intendants] ne paraissent qu'accompagnés de satellites. On défend aux gens du lieu d'acheter des blés. On veut faire foisonner les marchés et il n'en vient plus. Le bruit est à Paris que le roi gagne sur les blés. Enfin cela ne saurait aller plus mal.-» (Journal du marquis d'Argenson, aux dates).

Cependant depuis ces précautions prises, d'excellentes récoltes s'étaient succédé. L'économiste Quesnay répétait à Louis XV son adage : 

« Laissez faire, laissez passer. »

« Toutes les opérations relatives à l'entretien et à l'approvisionnement des magasins du roi seront faites au nom de Sa Majesté, et il lui sera accordé [à Malisset] toute protection à cet égard. »

Le 23 décembre 1770, défense d'exporter les blés : durant tout le ministère Terray fonctionna, sous la direction de Doumerc, la Régie des blés du roi, qui prétendait suppléer au commerce et qui le détruisait parce qu'elle pouvait perdre, et que cependant les agents douteux qu'elle employait pouvaient faire par l'agiotage sur les subsistances les bénéfices les plus scandaleux. L'Almanach royal de 1774 plaça au rang des officiers de finances le sieur Mirlavaud, « trésorier des grains au compte de Sa Majesté ». On essaya vainement d'arrêter l'édition, lorsque l'on se rendit compte de l'indignation publique que cette mention officielle avait excitée. 

Turgot rendit libre la circulation des blés dans le royaume, et, malgré la guerre des Farines, la liberté fut maintenue. Mais la police des grains de Paris fut provisoirement conservée. Avant d'étendre à la capitale le droit commun, le ministre conclut avec les frères Leleu, pour six ans, un traité dont l'exécution devait commencer le 1er janvier 1776. Ceux-ci devaient moyennant 25,000 livres par an et la jouissance gratuite des moulins et entrepôts de Corbeil, fournir à la première réquisition, pour la halle de Paris, 25,000 sacs de farine au prix courant. Progressivement furent triplés et le nombre des sacs et le prix de ce service public, favorisé par de bonnes récoltes. 

En 1782, Leleu et son associé Montessuy reçurent des lettres de noblesse. L'exportation des blés fut souvent autorisée et ordinairement tolérée : la déclaration du 17 juin 1787, entre autres, permit la vente au dehors de 1,100,000 setiers de grains. Mais l'année 1788 fut mauvaise; les difficultés politiques et financières, la résistance des privilégiés à l'impôt, les violences populaires, la panique entretenue et par les agitateurs et par les agioteurs, les enquêtes et les réclamations des parlements rappelés, toutes ces causes, plus encore peut-être qu'une disette réelle, amenèrent le dernier ministre de l'Ancien régime, Necker, d'abord à interdire l'exportation, puis à exagérer trop publiquement (Arthur Young le lui reproche durement) les précautions prises pour assurer les subsistances à Paris. 

Le devoir du ministre, d'ailleurs, était complexe : il lui fallait aussi penser journellement à la pénurie du trésor royal. Il spécula sur les blés quand il le put sans danger immédiat; il ne spécula pas pour lui, mais pour l'Etat, pour soutenir le crédit des billets de la Caisse d'escompte. Un bénéfice de douze millions fut réalisé, bien vite dévoré par les besoins publics. Les primes accordées à l'importation (23 novembre 1788, 11 janvier 1789), l'arrêt du 23 avril 1789 permettant aux intendants et aux officiers de police de contraindre les détenteurs de grains à les porter aux marchés, les achats directs et multipliés en Hollande, à Dantzig, en Italie, et surtout à Londres, ne remédièrent qu'imparfaitement à une terrible situation. 

Soixante-dix millions y passèrent; le commerce libre, soupçonné et inquiété, s'arrêta jusqu'à ne fournir à Paris que 500 ou 600 sacs par jour au lieu des 1500 qui étaient indispensables. Chaque localité prétendait garder et retenir son blé. Et cependant, affirme Arthur Young, la récolte n'était pas très au-dessous de la moyenne. Ce fut en vain, tout d'abord, que la Constituante décréta la confiance, permit la circulation des grains à l'intérieur (29 août 1789) : Necker fit ajourner la promulgation de ce décret, renouvelé avec insistance le 19 septembre. A cette occasion, Dupont de Nemours fit valoir tous les arguments des économistes contre l'ingérence de l'Etat dans les questions d'achat et de vente, et donna une remarquable analyse historique de la législation des grains depuis 1692. Déjà, dans le Cahier de Chevannes, l'ami de Turgot avait blâmé « les lois imprudentes et les ordres alarmants » qui rendent odieux le libre trafic et qui ne peuvent le suppléer; déjà il avait critiqué ces

« approvisionnements mesquins, tardifs et mal entendus, exécutés par des compagnies, dont l'intérêt est diamétralement opposé à la fonction même qu'on leur confie, à l'intérêt du roi, à celui du peuple ».

L'article 30 de la loi du 19 juillet 1791 maintint la taxe du pain « à titre provisoire». En octobre 1791, le conseil général de la municipalité de Paris ouvrit un concours sur « les meilleurs moyens d'approvisionner la capitale ». Le district des Cordeliers demanda même un approvisionnateur général. Bref, la liberté légale du commerce ne suffisait pas en elle-même : il fallait en prendre l'habitude. Pour se dégager des errements que stigmatise le nom de Pacte de famine, elle avait encore à traverser la crise des assignats, celle du maximum, celle du blocus continental, et le système de l'échelle mobile elle avait surtout à s'appuyer sur l'immense développement du commerce international.  (H. Monin).