Les lois agraires sont des lois votées à Rome pour résoudre la question agraire et améliorer la situation sociale des citoyens pauvres à l'aide de distributions de terres appartenant au domaine. Une grande partie des propriétés de l'Etat romain étaient formées de terres, ager publicus (ager opposé à terra désigne les terres d'une cité, d'un Etat particulier). L'ager publicus provenait soit de legs ou de dons comme celui de la vestale Tarpratia ou le testament d'Attale, soit surtout de la conquête. Au point de vue de l'emploi, l'ager publicus pouvait être transformé en propriété privée (ager privatus); 1° par vente (ager quaestorius); 2° par assignation à des colonies ou à des individus (ager viritim divisus ou viritanus). La plus grande partie reste à l'Etat; seulement il en abandonne la jouissance soit aux anciens propriétaires (ager redditus), soit à des particuliers quelconques. Il constitue ainsi à leur profit une possessio. Nous ne discuterons pas sur le sens de la possessio en droit romain, bien qu'elle ait exercé sur le développement du droit de propriété une grande influence. Bornons-nous à citer la définition du Digeste : " Possessio ergo usus, ager proprietas loci est ", et à dire que la possession est transmissible par héritage et par vente. Jusqu'ici il ne s'agit que de terres cultivées, d'autres restent à l'état de pâtis (pascua) ou de landes. La jouissance peut en être concédée : 1° à l'ensemble des citoyens; ce sont alors des pâturages communs (ager compascuus) ou chacun peut mener ses bêtes moyennant redevance (scriptura); 2° à des individus; le premier occupant peut les défricher, sauf à payer à l'Etat 4/10 du produit, 1/5 de celui des arbres à fruits ; cet acte s'appelle occupatio; la redevance prend le nom de vectigal. L'occupatio différant peu de la possessio tendit à se confondre avec elle : souvent la redevance ne fut pas régulièrement payée. On alla plus loin, jusqu'à confondre la possessio avec la propriété privée du possesseur, confusion très grave lorsqu'elle avait été confirmée par le cens. 

De très bonne heure, l'acroissement rapide de la population romaine, de la partie plébéienne de cette population, provoqua de la part des pauvres des demandes de terres. Nous laisserons de côté les assignations qui remonteraient aux rois; celle de deux jugères (1 jugère = 25 ares environ) ou arpents par tête, attribuée à Romulus, est un récit mythique destiné à rattacher au fondateur présumé de la cité l'institution de la propriété, deux jugères étant regardés comme le minimum de la propriété d'un citoyen (heredium). Outre les assignations de Numa Pompilius, Tullus Hostilius, Ancus Martius, on en cite de plus authentiques peut-être : Servius Tullius, après avoir admis dans la cité les plébéiens, leur aurait donné des terres. En outre, ils reçurent sept jugères par tête après l'expulsion des Tarquins; d'autres toutefois identifient cette assignation avec celle de Servius. Quoi qu'il en soit, dès le début de la République, les plébéiens pauvres se trouvèrent dans une situation gênée, qui, après avoir provoqué une crise sociale, l'institution et l'abolition des dettes (493), conduisit le patricien Spurius Cassius Viscellinus à proposer la première loi agraire (486).

Il y a deux sortes de lois agraires les unes portent fondation de colonies; on attribue un emplacement déterminé à un certain nombre de citoyens; on délimite et on allotit le sol, puis on répartit les lots entre les colons, par la voie du sort; nous ne nous occuperons pas ici des colonies, nous dirons seulement qu'elles ont souvent été décidées par les patriciens pour donner satisfaction aux plébéiens et éviter une loi agraire proprement dite. Celle-ci diffère de la précédente en ce que le nombre des bénéficiaires est indéterminé et l'assignation nominale (viritim). Tandis que la fondation d'une colonie répond en général à une nécessité politique et contribue à la défense nationale, les lois agraires sont exclusivement une affaire intérieure; elles suscitent des mouvements politiques restés célèbres, et sont aux mains des démagogues une arme terrible. Nous laissons de côté la question de savoir à partir de quel moment les plébéiens ont en droit sur l'ager publicus, question très controversée comme tout ce qui touche à la situation primitive de la plèbe. Il semble que dès les premiers temps de la République ils aient eu part, en fait au moins, aux pâturages communs et à la possessio; mais la majorité de ceux qui en profitaient étaient des patriciens. Il reste fort douteux que ceux-ci aient invoqué, contre les réclamations des plébéiens, un droit exclusif. Les arguments qui de part et d'autre se reproduiront jusqu'à la dernière loi agraire
sont les suivants : les plébéiens trouvent injuste que la terre conquise grâce aux efforts de tous soit livrée à nu petit nombre de privilégiés; les riches répondent que distinguer en fait la propriété privée de la possessio héréditaire est chose difficile, et qu'il est souverainement injuste de reprendre sans indemnité à l'occupant actuel un champ qu'il a amélioré.

La proposition du consul Sp. Cassius Viscellinus portait que les terres récemment conquises seraient partagées entre les plébéiens et les alliés latins, en lots qui deviendraient la propriété privée des assignataires. Comme les questions de ce genre étaient dans les attributions du Sénat, le vote de la loi Cassia par les comices centuriates à qui il la proposait aurait du même coup établi la souveraineté entière du peuple en matière législative. Les patriciens firent charger, par sénatus-consulte, une commission de dix membres de rechercher les terres disponibles de l'ager publicus. A l'expiration de son consulat, Sp. Cassius fut condamné à mort et neuf tribuns ou curateurs de tribus, ses partisans, brûlés vifs. 

La loi Cassia fut ajournée indéfiniment. L'agitation agraire continua; nous savons que les tribuns Sp. Licinius ou Icilius, le consul C. Fabius (479), les tribuns Q. Confudius et Tib. Genucius, Cn. Genucius assassiné par les patriciens, les consuls et les tribuns de 470 l'entretinrent. En 407, on obtint la colonisation d'Antium. En 456, le tribun Icilius fit voter que les terres domaniales du mont Aventin seraient distribuées aux plébéiens pauvres; les possesseurs furent indemnisés pour les améliorations apportées par eux au sol qu'on leur reprenait. L'étendue des terres concédées n'était pas très, considérable, mais la plèbe acquérait un point de ralliement dans Rome. 

Une nouvelle loi agraire d'Icilius échoua, il en fut de même pour une série d'autres (442, 424, 416, 415, 412, 410, 401, 388, 387, 385), dont la plus célèbre est la tentative des tribuns Sp. Maecilius et Metilius (416), pour trancher la question par un simple plébiscite.  Après la prise de Véies, on refusa d'y envoyer une colonie, mais on donna à chaque plébéien sept jugères pris sur son territoire, et non pas seulement à chaque père de famille, mais à chaque homme libre (nec patribus familiae tantum sed ut omnium in domo liberorum capitum ratio haberetur. Ce n'était pas une loi agraire proprement dite; on continua d'en réclamer et les réformateurs C. Licinius Stolo et L. Sextius Lateranus profitèrent de cette disposition des plébéiens pour imposer cette fois aux patriciens une loi agraire, une abolition des dettes et le partage du consulat (367). 

Toutes les lois agraires proposées depuis cent ans s'étaient calquées sur la loi Cassia. La loi Licinia de modo agrorum représente un type tout différent, à tel point qu'on a pu lui contester le caractère de loi agraire. Elle renfermait trois stipulations essentielles à nous connues : 1° Ne quis plus quingenta jugera agri possideret; nul ne pourrait posséder plus de 500 jugères; 2° nul ne pourrait mener paître sur les pâturages communs (compascua) plus de 100 têtes de gros bétail et 500 de petit; 3° les riches devraient employer sur leurs domaines un certain nombre de libres avant de recourir aux esclaves. Les stipulations étaient garanties par une forte amende que les édiles imposeraient aux transgresseurs. Le sens de la première et principale disposition de la loi a été très controversé; les uns, Machiavel, Montesquieu et plus plus tard Huschke, soutiennent que le maximum fixé s'applique à l'ensemble des propriétés, à l'ager privatus comme à l'ager publicus (à supposer même que les patriciens eussent autre chose que des possessiones, ce que Puchta conteste). 

Niebuhr, au contraire, a démontré, et presque tous les modernes, Savigny, Mommsen, Lange, sont de cet avis, qu'il s'agit seulement de l'ager publicus. Sans doute, il n'y a jamais dans les textes ager publicus, mais ager seulement; sans doute, la loi n'est nulle part appelée loi agraire, mais les mots d'occupation, possession injuste, sont tout aussi formels; de même un passage d'Ovide pour les pâturages (Fastes, V, vers 283-290). Bien que la loi ne parle pas de l'emploi des terres récupérées par l'Etat, il est probable qu'elles devaient être distribuées aux plébéiens pauvres. Elle fut d'ailleurs appliquée. A maintes reprises les édiles frappèrent d'amende ceux qui la violaient, et son auteur même, Licinius Stolo, se vit appliquer cette amende. 

A partir de cette date de 367, nous ne trouvons plus de loi agraire avant 232; les fondations de colonies, les distributions de terres conquises, notamment après la défaite des Samnites et de Pyrrhus, après celle des Latins, après la seconde Guerre punique, suffisaient à contenter les classes pauvres. En 232, le tribun C. Flaminius proposa de distribuer aux citoyens pauvres les terres conquises sur les Gaulois Senons et dans le Picenum. Malgré le Sénat, la loi passa; des triumvirs furent nommés pour l'exécuter et finirent par y réussir. Cette loi est très importante, de l'avis de Polybe; elle marque la rupture entre le peuple et l'oligarchie, pour la première fois un plébiscite fut voté et exécuté malgré la volonté du Sénat. 

Dans le siècle qui suivit, beaucoup de colonies furent établies, mais il y eut aussi des distributions de terres en 173, sur de vastes territoires enlevés aux Ligures, on donna à des citoyens dix jugères par tête, trois seulement aux Latins. I'oligarchie qui gouvernait Rome n'eut pas accepté de véritable loi agraire, seul remède pourtant à la crise sociale qui ruinait Rome et l'Italie. C. Laelius Sapiens dut retirer la loi agraire qu'il proposait (145) et celle de Tiberius Gracchus inaugura une série de révolutions qui finirent par la ruine de la République romaine. Cette loi proposée par Tiberius Sempronius Gracchus, tribun de la plèbe, est la plus célèbre des lois agraires; elle est connue sous le nom de loi Sempronia. Elle reprenait et dépassait la loi Licinia.

Les circonstances étaient autrement graves; la dépopulation de la campagne romaine et de l'Italie, la ruine des petits cultivateurs due à la concurrence du blé étranger, l'extension continue des grandes propriétés (latifundia), la transformation des champs en pâturages surveillés par des esclaves, les effrayants progrès du prolétariat et l'agglomération dans la capitale de masses qui étaient à la merci du premier agitateur, toutes ces causes de révolution ne pouvaient être écartées que par des mesures radicales. Tiberius Gracchus les tenta; il voulut reconstituer la petite propriété et repeupler les campagnes avec le trop-plein de la population entassée à Rome. D'après son projet, le maximum des possessions devait être fixé à 500 jugères, à 1000 pour le père qui avait deux fils. Le surplus serait rendu à l'Etat moyennant indemnité; principe déjà posé en 166, quand on avait repris aux possesseurs une partie de l'ager Campanus pour l'affermer à nouveau. 

Les terres ainsi recouvrées et le surplus du domaine public seraient partagés entre les pauvres (viritim). Ils les recevraient en toute propriété; mais ces lots dont l'étendue ne pouvait dépasser 30 jugères étaient déclarés inaliénables et soumis à une redevance annuelle (vectigal). Certains domaines étaient exceptés du partage (ager Campanus, Stellatis, etc.). Des triumvirs (tresviri agris dandis assignandis) seraient nommés chaque année par les comices tributes, pour exécuter les stipulations de la loi. Elle fut votée malgré l'intercession du tribun M. Octavius que Tiberius fit déposer après avoir épuisé tous les moyens de conciliation. Il semble même qu'il en ait supprimé la clause relative à l'indemnité accordée aux possessores expropriés. On nomma triumvirs Tiberius, son frère Caïus et son beau-père Appius Claudius Pulcher, quoique la loi Aebutia défendît de nommer à une magis trature extraordinaire celui qui l'avait fait créer, ses col lègues et ses parents. Enfin, les triumvirs furent chargés de trancher les litiges soulevés pour la distinction des propriétés privées et des possessions. L'assassinat de Tibérius Gracchus n'arrêta pas l'application de la loi Sempronia. On nomma triumvir à sa place P. Licinius Crassus Mucianus, beau-père de Caïus Gracchus, remplacé bientôt par C. Papirius Carbo, tandis que M. Fulvius Flaccus succédait à Appius Claudius Pulcher qui venait de mourir. 

Les triumvirs déployèrent une grande énergie, vérifièrent soigneusement les titres, reprirent aux possesseurs d'ager publicus tout ce qui dépassait le maximum, et la totalité aux occupateurs illégitimes. Malheureusement on lésa les Latins et les alliés qui avaient part à la jouissance de l'ager publicus romain, et à qui Tiberius Gracchus n'avait rien accordé. Leurs réclamations, appuyées par Scipion, eurent pour résultat qu'en 129 on chargea les consuls de trancher ces questions judiciaires soulevées par la loi agraire. La réforme se trouva très compromise. En 123, Caïus Sempronius Gracchus, nommé tribun, reprit l'oeuvre de son frère et remit sa loi en vigueur; il étendit encore les pouvoirs des triumvirs et fit peut-être une part aux Latins. Il entreprit d'ailleurs beaucoup plus, et fit décider la création de grandes colonies à Tarente, à Capoue, à Carthage. Le tribun M. Livius Drusus, pour l'éclipser, alla bien plus loin; il fit voter la fondation de 12 colonies de 3000 familles, et un amendement à la loi Sempronia qui supprimait la redevance imposée à ceux qui avaient reçu des terres.

Après la mort de Caïus la réaction contre l'oeuvre des Gracques marcha vite. Une seule des colonies de Caïus subsista (à Scylacium) ; de celles de Drusus il ne fut pas question. On déclara que les lots donnés en exécution de la loi Sempronia pourraient être aliénés. Beaucoup de propriétaires aimaient mieux recevoir un peu d'argent et revenir à Rome que labourer la terre, et les riches purent reconstituer, par des achats, leurs vastes propriétés. 

On alla plus loin : en 118, une loi Boria ou Thoria décida que l'on cesserait de faire des assignations de terres et que les possessores garderaient les terres domaniales qu'ils avaient encore, sauf à payer à l'Etat une redevance (vectigal) comme par le passé. En 111, probablement, une loi agraire dont nous avons conservé le texte, au moins en grande partie, supprima ce qui restait de la loi Sempronia. Elle confirme les possessions antérieures à Tibérius (dans les limites du maximum fixé par lui); les assignations faites par les triumvirs es les indemnités en terres accordées aux expropriés, tout cela devient propriété privée, aliénable à volonté et dégrevée de toute redevance. Quiconque occupe moins de 30 jugères en devient propriétaire aux mêmes conditions; de même pour ceux qui se partagent la jouissance d'un pâturage commun (ager compascuus). 

Ce qui reste demeure ager publicus, sera affermé par les censeurs ou employé aux besoins de l'Etat, mais il est interdit de l'occuper. Quant aux pâturages communs, on continuera à en user moyennant redevance; mais les petits propriétaires ont cet avantage que 10 têtes de gros bétail et 50 de petit pourront paître librement. Ces clauses s'appliquent aux alliés. La juridiction en ces matières appartient aux consuls, aux préteurs et aux juges nommés par eux. Sur l'ager publicus des provinces d'Afrique et d'Achaïe, il y a dans la loi des stipulations trop étendues, mais cette partie est assez mutilée. On y voit que de grandes surfaces avaient été données en toute propriété à des citoyens, mais que la redevance subsistait, des duovirs étaient chargés de régler cette question.

On a beaucoup discuté sur les lois de 118 et de 111, pour concilier le texte d'Appien et la loi agraire que nous avons conservée avec une affirmation de Cicéron, La question a peu d'intérêt; il ne s'agit guère que de savoir si Thorius est l'auteur de l'une ou l'autre loi. L'existence de deux mesures successives et le sens général des deux lois restent acquis. 

Il n'était pas facile de faire passer de nouvelle loi agraire, le tribun démagogue Apulius Saturninus l'essaya pourtant; outre de grandes fondations de colonies, il proposa d'assigner aux citoyens et aux alliés des terres dans la partie de la Gaule reprise aux Cimbres. Il fit voter sa loi et obligea les sénateurs à en jurer l'observation. Mais après sa mort elle fut cassée pour vice de forme (100). Une proposition du tribun Philippe avait été repoussée (104?); une loi Tiatia de agris dividundis fut cassée pour vice de forme (99). En 91, le tribun M. Livius Drusus reprit le plan des Gracques; il voulait partager tout ce qui restait de l'ager publicus et en chargeait des décemvirs; après son assassinat sa loi fut cassée. 

Les lois agraires de Sylla (leges Corneliae agrariae) avaient pour but l'attribution de terres à ses soldats; c'est un nouveau type de loi agraire dont nous n'avons pas à nous occuper ici; il s'agit de colonies militaires. En 63, le tribun P. Servilius Rullus proposa, à l'instigation de César, une loi agraire en 40 articles; elle nous a été en partie transmise par Cicéron qui la combattit. Rullus demandait le partage des terres encore vacantes (ager Campanus et Stellatis) à raison de dix jugères par tête, en Campanie, de douze dans le domaine Stellate. En outre, on achèterait des terres cultivables et les ressources pour cet achat seraient fournies par la vente de tout ce qui restait en Italie d'ager publicus disponible, d'après le sénatus-consulte de 81; et des propriétés publiques hors l'Italie; celles qu'on ne vendrait pas seraient grevées d'un fort impôt (vectigal). Les décemvirs nommés pour exécuter la loi auraient pendant cinq ans un pouvoir dictatorial à cet effet. 

L'opposition de Cicéron fit abandonner le projet. Une proposition de Flavius, destinée à procurer des terres aux vétérans de Pompée, fut également écartée (60). Mais l'année suivante César fit voter une double loi agraire (leges Juliae agrariae); la première appliquait à des achats de terre le butin, rapporté par Pompée; les lots distribués seraient inaliénables pendant 20 ans, une commission de 20 membres était chargée de l'exécution. Une deuxième loi décidait le partage des domaines Campanien et Stellate; les candidats aux magistratures de l'année suivante durent jurer de ne rien entreprendre contre ces lois. Leur exécution prit un certain temps, et encore en 50 eut lieu une tentative (rogatio scribonia du tribun Curion) pour reprendre le domaine de Campanie. Vers 55, avait été votée une loi araire, Mamilia Roscia Peducaua Alliena Fabia, qu'il faut peut-être rattacher aux lois Julien. En 44, le frère d'Antoine, L. Antonius, fit voter une loi agraire disposant des terres confisquées sur les proscrits et de celles qu'on espérait conquérir sur les marais Pontins en faveur des vétérans et des citoyens pauvres. Cette loi fut rapportée l'année suivante. C'est la dernière loi agraire proprement dites. (A.-M. Berthelot).