Les années 1810-1811 peuvent être considérées comme l'apogée de l'Empire (Carte de l'Empire 1811), mais non sans certaines restrictions. Par l'activité de sa contrebande qui trouve maints complices, l'Angleterre brave le « système continental ». La Hollande, au dire de Napoléon lui-même, est devenue, au point de vue commercial, une province anglaise. Les petites colonies françaises des Antilles succombent; la Guadeloupe, le 6 février 1810, est livrée par le général Ernouf. Le 8 juillet, les Anglais occupent l'île de la Réunion, le 3 décembre, l'Île de France (île Maurice); ils y trouvent des munitions navales en quantité, 5 frégates, de petits bâtiments de guerre; ils y reprennent 28 vaisseaux de la compagnie anglaise des Indes, capturés par des corsaires français. Tous les postes français de Madagascar sont détruits. Il ne reste plus à la Franced'établissement ni dans l'océan Indien, ni en Inde, ni en Amérique. Les Anglais, obligés de chercher partout de nouveaux débouchés, s'habituent de plus en plus à se considérer comme les maîtres de la mer : « Le trident de Neptune est le sceptre du monde », a écrit un poète, disgracié, pour ce vers, par Napoléon. Flessingue, aux abords d'Anvers, l'île d'Aix, en face de Rochefort, ont été insultés.

C'est aussi l'époque où l'empereur commence à regretter d'avoir distribué à trois de ses frères et à son beau-frère Murat des couronnes royales qu'ils devinent éphémères, s'ils ne se concilient pas, même en désobéissant, les peuples dont le gouvernement leur a été confié. Avec Louis Bonaparte, qui s'était rendu très populaire en Hollande et avait profité de l'année de Wagram pour ouvrir ses ports aux marchandises anglaises, la querelle se dénoua de la plus violente façon. Après un premier avertissement (24 janvier 1840) à l'adresse de l'administration hollandaise, et toute une série de brutales sommations mêlées à des injures grossières à l'égard de son frère, Napoléon le contraint d'abord à lui céder le Brabant hollandais, la Zélande, la partie de la Gueldre située à la gauche du Wahal : ces pays formeront les départements français des Bouches-du-Rhin et des Bouches-de-l'Escaut. Toute relation entre les ports de la Hollande et de l'Angleterre est interdite; 18000 hommes, dont 6000 Français, surveilleront le littoral (16 mars). A l'approche d'un corps français beaucoup plus considérable, Louis s'enfuit, après avoir abdiqué en faveur de son fils Napoléon-Louis. Oudinot s'empare d'Amsterdam, et la Hollande est incorporée à l'empire, attendu, dit le rapport de Champagny, que

« la réunion de la Belgique à la France ayant détruit l'indépendance de la Hollande, le système de la Hollande est devenu nécessairement celui de la France, comme si elle était une de ses provinces [...]. Votre majesté, en donnant à la Hollande un gouvernement provisoire, n'a fait que prolonger sa douloureuse agonie [...] La Hollande est comme une émanation du territoire de la France. Pour posséder le Rhin tout entier, Votre, Majesté doit aller jusqu'au Zuyderzée. » 

Louis Bonaparte s'était enfui à Teplitz en Bohème. Il protesta contre l'invasion de la Hollande, contre la dépossession de ses enfants. L'empereur, qui bien à tort craignait sa résistance ou ses intrigues, le fit sommer par l'ambassade française de Vienne de se rendre à Paris au plus tard le 1^er décembre, comme prince français et grand dignitaire de l'Empire, « sous peine d'être considéré comme désobéissant aux constitutions de l'Empire, et traité comme tel ». Louis répondit qu'il était hollandais, refusa toute dotation du Trésor français, et finit par se retirer à Grâtz. Joseph, en Espagne, montra plus de patience que Louis, mais ne fut guère moins humilié. En 1809 déjà, les généraux percevaient des contributions sans son ordre et sans son avis, En février 1810, il lui est interdit de se mêler des opérations militaires. Masséna, Soult, Ney, Macdonald, Kellermann sont pourvus de grands gouvernements où ils exercent tous les pouvoirs et qu'ils exploitent à fond. Joseph, qui se croit en Espagne des devoirs de conscience, n'a aucun moyen de les remplir : son trésor est vide, sa personne est bafouée. Il demande à l'empereur d'accepter son abdication ou de l'aider, et n'en reçoit que de bonnes paroles; aussi conseille-t-il à la reine Julie de rester en France, à Mortefontaine, car à Madrid la situation ne peut durer. Le roi Jérôme de Westphalie s'arrache un jour lui-même à sa vie de plaisir et de carnaval pour avertir son frère que sa politique de domination universelle le mène à sa perte. C'est la soeur même de Napoléon qui engage son mari, le roi de Naples, à se concilier l'Autriche s'il veut survivre à la ruine du système napoléonien. L'instinct de conservation commence à l'emporter, un peu partout, sur l'admiration, sur la crainte, sur la reconnaissance.

En Suède, l'imprudent Gustave-Adolphe IV, dont les folies guerrières et despotiques avaient coûté à son royaume Rügen et Stralsund, avait été obligé d'abdiquer, et les États lui avaient donné comme successeur son oncle Charles de Sudermanie (Charles XIII). Celui-ci perdit son fils adoptif, et se proposa de le remplacer par un général français dont le caractère indépendant était connu, Bernadotte. Napoléon eût préféré le roi du Danemark, mais il n'en fit rien savoir. Bernadotte, de son côté, fit répandre le bruit qu'il avait l'assentiment de l'empereur et fut élu prince royal par la diète d'Oerebro (17 août 1810). Napoléon accueillit cette nouvelle avec dépit et froideur :

« Voudriez-vous donc, Sire, que je fusse plus que vous en me faisant refuser une couronne?-» lui aurait dit l'ex-républicain. - « Soit, allez en Suède; nos destinées doivent s'accomplir. » 

Le prince royal fut le vrai roi de Suède et n'attendit plus que le moment de sa revanche. Le 13 décembre 1810, un sénatus-consulte annexa le Valais à l'Empire, ainsi que la Hollande, les villes hanséatiques, le Lauenbourg, tous les pays situés entre la mer du Nord et une ligne tirée du confluent de la Lippe, dans le Rhin, jusqu'à Halteren, de Halteren à l'Ems, de l'Ems au confluent de la Werra et du Weser, de là à Stolzenau sur l'Elbe (soit : l'Oldenbourg, une partie du grand-duché de Berg, du Hanovre et de la Westphalie), « ces nouvelles garanties étant devenues nécessaires ».

La naissance du roi de Rome (20 mars 1811) fut accueillie en France, bien à tort, comme un gage de paix ou du moins de modération dans l'avenir. Il y eut un moment de détente, sinon dans les événements qui suivaient leur cours logique et toujours inquiétant, aux yeux des vrais politiques, du moins dans les esprits. Le monde officiel crut ou affecta de croire que la dynastie était fondée : 

« Les peuples, dit l'adresse du Sénat, saluent ce nouvel astre qui vient de se lever sur la France, et dont le premier rayon dissipe jusqu'aux dernières ombres des ténèbres de l'avenir. »

L'organisation de l'Empire.
C'est le 26 ,janvier 1812 que fut décrété le dernier agrandissement de l'Empire, l'annexion de la Catalogne qui forma 4 départements. La France comprend alors 130 départements et compte 42 millions de sujets; les provinces illyriennes, qui forment des gouvernements distincts, ont 1 100 000 habitants. L'empereur est roi de l'Italie proprement dite, capitale Milan (6 000 000 habitants). Il est suzerain du royaume de Naples (Murat) qui, avec la principauté de Lucques et Piombino (Elisa Bonaparte), a 4 600 000 habitants. La péninsule ibérique, moins la Catalogne, sous la royauté nominale de Joseph, en compte 13 500 000; le royaume de Westphalie (Jérôme), 2 100 000. Les peuples moins directement subordonnés se répartissent entre la Confédération du Rhin moins la Westphalie (11 000 000 d'habitants); Napoléon en a le « protectorat »; la Suisse (1 600 000 habitants) dont il est médiateur; le grand-duché de Varsovie (3 600 000) dont le grand-duc, roi de Saxe, est son vassal. D'après l'évaluation de Humboldt, la population totale de l'Europe, moins la Turquie, était alors de 172 millions d'habitants. La moitié donc de cette population (85 500 000) obéit ou est censée obéir à la volonté impériale. La Turquie est l'alliée de la France. La Prusse et la Russie après Tilsit, le Danemark depuis 1807, l'Autriche après Wagram, la Suède depuis 1810, sont entrés de gré ou de force dans le système continental dirigé contre la puissance et le commerce britanniques.

Dans l'organisation de l'Empire, dans ses institutions, Napoléon est sans doute inspiré par l'esprit logique et unitaire de la Révolution, mais il n'oublie ni Auguste, ni Charlemagne, ni le Saint-Empire romain de nation germanique parmi les modèles qu'il se plaît à citer et à imiter :

 « il couvre la Révolution d'un manteau archéologique » (E. Lavisse).

« Il sert encore la Révolution [...] quand, opprimant l'Europe pour satisfaire sa fantaisie, il éveille l'âme du peuple espagnol et celle du peuple allemand, » mais cette fois c'est «-malgré lui et contre lui » (E. Lavisse).

« Le premier représentant de la nation, dit le Moniteur en décembre 1808, c'est l'empereur; la seconde autorité représentative est le Sénat; la troisième, le conseil d'État, qui a de véritables attributions législatives; le Corps législatif, qui devrait être appelé Conseil législatif, puisqu'il n'a pas la faculté de faire des lois, a le quatrième rang. »

D'après les registres de lettres patentes conservés aux archives nationales et publiés par Émile Campardon, voici, sans compter la période des Cent-Jours, les principaux noms et titres historiques de la noblesse impériale : Cambacérès (prince), duc de Parme (24 avril 1808), Lebrun (prince), duc de Plaisance (24 avril 1808) : ils avaient été collègues du premier consul ; Gaudin, ministre des finances, duc de Gaëte (15 août 1809); Fouché, ministre de la police générale, duc d'Otrante (15 août 1809); Champagny, ministre des relations extérieures, duc de Cadore (15 août 1809); Maret, ministre, secrétaire d'État, duc de Bassano (15 août 1809); Régnier, grand juge, ministre de la justice, duc de Massa (15 août 1809); Duroc, grand maréchal du palais, duc de Frioul (mai 1808); les maréchaux Soult, duc de Dalmatie(29 juin 1808); Bessières, duc d'Istrie (28 mai 1809); Victor-Perrin, duc de Bellune (10 septembre 1808); Moncey, duc de Conegliano (2 juillet 1808); Lannes, duc de Montebello (15 juin 1808); Ney, duc d'Elchingen (mai 1808), plus tard prince de la Moskova (25 mars 1813); Davout, prince d'Eckmühl (28 novembre 1809); Mortier, duc de Trévise (2 juillet 1808); Macdonald, duc de Tarente (9 décembre 1809); Oudinot, duc de Reggio (14 avril 1840); les généraux Caulaincourt, duc de Vicence (7 juin 1808); Clarke d'Hunebourg, duc de Feltre (15 août 1809); Savary, duc de Rovigo (1808); Arrighi de Casanova, duc de Padoue (24 avril 1808), etc. Toutefois Chaptal, comte de l'Empire en 1808, est devenu comte de Chanteloup avec majorat le 25 mars 1810. Berthollet, Fourcroy, Lagrange, sont comtes de l'Empire sans autre titre; Monge est comte de Péluse (26 avril 1808). Les registres ne mentionnent pas les parents ou alliés de l'empereur, comme Murat, successivement grand-duc de Berg et roi de Naples; Bernadotte (beau-frère de Joseph), prince de Ponte-Corvo avant son élection comme prince de Suède, etc. Il convient de faire une place à part à Berthier, « prince et duc souverain de Neuchâtel, » qui fut nommé prince de Wagram avec donation du château de Chambord le 31 décembre 1809. 

Notons aussi que les titres nobiliaires s'ajoutent et ne s'excluent pas, et cela conformément à l'usage de l'Ancien régime. Les noms géographiques n'appartiennent pas, en général, au territoire français. En Italie surtout, une part des revenus locaux est assurés au titulaire du fief, mais sans aucun pouvoir politique; « Ce n'est donc pas, dit un historien complaisant, un retour complet à la féodalité »; en effet, sous le régime féodal, l'exercice des droits politiques impliquait et justifiait les droits réels. D'ailleurs, la nouvelle noblesse (près de trois mille noms en tout) est principalement alimentée par des dons et des dotations, c.-à-d. sur le trésor public ou sur la cassette impériale : 34 millions de biens nationaux en France, 2 400 000 F de rente en Italie. 20 millions de domaines en Pologne, 30 millions en Hanovre, 5 à 6 millions de revenus en Westphalie furent spécialement affectés aux récompenses militaires. L'empereur se charme très souvent de constituer lui-même les majorats exigibles, et, de fait, les particuliers n'en constituèrent que deux cents environ, représentant un revenu total de 2 millions : dans le nombre de ceux-ci se distinguent principalement les nobles ralliés de l'Ancien régime, comme « les deux Montmorency », comtes de l'Empire avec majorats (17 mai 1810). Un grand nombre de villes, grandes ou petites, reçurent des armoiries de l'Empire croyait ainsi imprimer un sceau de propriété sur Aix-la-Chapelle (6 juin 1811), Amsterdam (13 juin), Turin (6 juin), etc., non moins que sur Lyon (19 janvier 1810), Marseille (21 novembre) et Paris (29 janvier 1811).

Un emprunt heureux à l'Ancien régime fut celui de la cour des comptes, mais au lieu de onze il n'y en eut qu'une seule (1807), placée au sommet de l'administration et de la juridiction financières. Un impôt devenu indispensable fut celui des contributions indirectes, mais sous la forme de régie et non de ferme; les droits réunis, fort impopulaires d'ailleurs, pesèrent sur les boissons, les cartes à jouer, les voitures publiques, etc. En 1806 fut établi l'impôt sur le sel, qui ne rappelle, d'ailleurs, la gabelle, que par la matière imposable; en 1811 fut créée la régie des tabacs. Par l'expédient des licences, Napoléon tira un parti fiscal de la contrebande inévitable et incoercible qu'avait provoquée le blocus continental; le procédé consistait à s'attribuer le monopole des fraudes et à le vendre au détail. Malgré les timides observations de la chambre de commerce de Paris, l'empereur déclara que, « la France étant le pays le plus riche du globe, dans aucun cas il ne changerait rien à son tarif des douanes, et qu'on se le tînt pour dit ». La comptabilité publique fit d'ailleurs l'objet de règlements minutieux et rigoureusement appliqués. Même en pays conquis, il lui arrive, lorsqu'il est averti et lorsqu'il le peut, de réprimer les exactions des militaires ou autres : 

« J'approuve, écrit-il au ministre Mollien en 1811, que pour solde de paiement vous fassiez rendre par les particuliers ci-après, savoir par le général Girard, 250000 F; par le sieur Bourrienne, 670000 F; par le général Allemand, 20000 F; par le maréchal Brune, 785000 F; par son secrétaire, 90000 F; par le payeur Poulain, 33000 F; par M. de Talleyrand, 680000 F; par M. Durand, 351000 F; par M. Laborie, 80000 F, etc. Vous ferez poursuivre ces individus en restitution et prendrez des inscriptions sur leurs biens.-» 

Le prince de Ponte-Corvo est épargné comme prince royal de Suède, le maréchal Mortier, comme conquérant du Hanovre. Mais quant à Talleyrand, 

« vous lui ferez connaître, continue la lettre, qu'on a trouvé ces renseignements et qu'il faut que ces fonds rentrent. Vous lui ferez comprendre elle, s'il ne rend pas cette somme, vous serez obligé de le faire poursuivre, à moins qu'il ne se mette en règle avec moi ».