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Les baillis

Le mot bailli (ballivus, baillivus, baillif), jusque vers le XIVe siècle a eu plusieurs sens :
1° Dans le langage Courant dès le XIIe et XIIIe siècles il désigne tout détenteur de la souveraineté. Ondit d'un gouverneur qu'il est bailli de tel pays comme on le dit d'un roi pour son royaume, comme on dit de Dieu qu'il a la baillie du monde; 

2° dans quelques documents qui, par exemple, parlent des prévôts, sergents et autres baillis, le mot nous apparaît comme synonyme de fonctionnaire, agent commissionné, par opposition aux comtes, vicomtes, etc., anciens agentes devenus vassaux; 

3° dans son acception la plus usuelle et la seule qui lui soit restée, il est le titre officiel. que les seigneurs donnaient souvent, surtout dans les provinces du centre, du Nord et de l'Est de la France, à l'agent qui administrait pour eux un pays de leur domaine. 

Le bailli, pris dans ce dernier sens, était à la fois une sorte d'intendant ayant la gestion des propriétés et la perception des rentes et revenus du seigneur, un officier de police chargé de maintenir l'ordre dans son district, et un magistrat, ayant pour rôle de présider les assises des hommes de la cour, là « u li homme qui sont home de fief font les jugemens » (Beaumanoir, I, parag. 13), et de juger luimême là « u on fet les jugemens par le bailli ». Ces divers rôles appartiennent du reste aussi aux prévôts, châtelains, viguiers, etc. Mais il semble que le titre de bailli fut plus estimé, et lorsqu'à la naissance des duchés et grands fiefs, on éprouva le besoin de centraliser l'administration, c'est lui que reçurent (dans la même partie de la France) les fonctionnaires qui eurent sous leur direction des prévôts, châtelains, etc. (Il y eut ainsi des baillivi minores et des baillivi majores). 

D'après une opinion qui compta beaucoup de partisans autrefois, c'est même par ces derniers fonctionnaires seuls que le titre de bailli eût dû être porté. Loyseau (chap. VIII des Seigneuries) de Lalande (Coutume d'Orléans, p. 12), Bouhier (Coutume de Bourgogne, chap. LIII, n. 6) sont d'avis que, de par son étymologie, il désigne essentiellement un « juge de protection » c.-à-d. d'appel; les autres, d'après Loyseau, devraient s'appeler seulement juges ou gardes do justice. Pour la coutume de Normandie les bailliages sont « un degré de jurisdiction greigneure » et elle en conclut que les simples hauts justiciers n'ont pas le droit d'appeler leurs juges baillis (de même Coutume du Nivernais, chap. Ier, art. 24). « Celui qui a toute justice, s'il se nomme bailli, ce n'est qu'un nom trouvé contre raison » (Grand Coutumier, liv. IV, chap. V). Ducange ne laisse, même ce titre qu'aux juges royaux. Mais cette idée ne put prévaloir contre des habitudes de langage invétérées, acceptées du, reste formellement par certaines coutumes (Cambrésis, tit. XXII art. I, tit. I, art. 73; Nivernais, chap. I, art. 24), et l'on vit longtemps encore des seigneurs avoir pour juge unique un bailli, et des baillis avoir au-dessus: d'eux d'autres baillis. 

Les plus importants historiquement de tous les baillis sont les grands baillis royaux qui aux XIIe, XIVe et XVe siècle ont pris une part très considérable à l'établissement de la monarchie et ont joué dans l'histoire de la France un rôle au moins égal à celui des gouverneurs et des intendants. On peut fixer la date de leur institution à la fin du XIIe siècle, peut-être même, plus précisément, au règne de Philippe-Auguste. Non qu'il n'y eût des baillis royaux avant lui (V. pour 1115 un édit cité par Joly, officier, liv. III, f. 1758), mais cest lui qui semble avoir créé sous ce nom les agents destinés par le rôle qu'il leur donnait à devenir les grands baillis royaux. Dans son testament de 1490 il dit :

 « In terris nostris quae propriis nominibus distinctae sunt baillivos nostros posuimus qui in baillivis suis singulis mensibus ponent unum diem qui dicitur assisia, in quo omnes ill qui clamorem facient recipiant jus suum per eos et justitiam sine dilatione, et nos nostra jura, et nostram justitiam ». Ordonn. I, 48. 
Leur rôle était on le voit :
1° d'entendre toutes les réclamations aussi bien contre les vassaux que contre les agents du roi, et aussi bien contre leurs actes d'administration que contre leurs jugements; 

2° de maintenir, contre tous, les droits royaux, parmi lesquels se trouve le droit de haute police et de gouvernement. Il y avait là le germe d'attributions considérables; ces baillis étaient des missi dominici, mais avec missies fixes et fonctions permanentes. 

Histoire des baillis.
L'histoire des baillis peut se diviser, en deux grandes périodes. La première qui embrasse les XIIIe, XIVe siècles et la première moitié du XVe siècle est celle de leur puissance. Ils sont les lieutenants généraux de la royauté, gèrent ses biens et afferment ses prévôtés. Ils perçoivent pour le roi tout ce dont la perception n'a pas été concédée aux prévôts, et souvent c'est à eux que ces derniers doivent verser la loyer de leur charge. Ils convoquent et commandent le ban et l'arrière-ban, veillent au maintien de l'ordre, ce qui les force souvent à de véritables expéditions. Comme juges, ils ont une certaine compétence propre, en particulier pour tous les cas royaux et pour toutes les causes où un noble est intéressé, même comme simple « intervenant »; ils ont le droit de prévention en bien des matières, mais ils sont surtout en principe les juges d'appel de toutes les causes portées devant un prévôt, châtelain, viguier royal ou devant un juge seigneurial (mis à part les juges de certains seigneurs privilégiés et en par ticulier des ducs pairs qui ressortissent directement au parlement); et ce titre leur donna des attributions judiciaires très importantes lorsque les appels eurent été organisés et rendus plus faciles par les ordonna de 1254, 1256, 1260. Ce sont donc de hauts personnages ils étalent nommés par le roi au sein du grand conseil et recrutés en grande majorité dans la noblesse ou dans le parlement. C'est de ce dernier que sortirent les plus illustres : Pierre de Fontaines et Beaumanoir.

Malgré leur haute situation, ils restaient rattachés au pouvoir central par l'obligation d'aller un certain nombre de fois par an (nombre qui a varié) rendre compte de leur gestion financière devant des membres de la cour du roi députés à cet effet (V. Brussel, Usage général des fiefs, t. 1), plus tard devant la chambre des comptes, et assister aux séances du parlement consacrées aux appels de leurs propres jugements. (Ils avaient, du reste, droit de siéger dans les autres séances.) Ils étaient, en outre, surveillés au besoin par des commissaires extraordinaires. Du reste, la royauté, se rappelant ce qu'il était advenu des comtes dont ils avaient à peu près l'es attributions, tint la main à ce qu'ils restassent de simples fonctionnaires sans autorité personnelle, ne les laissant pas plus de trois ans dans les mêmes bailliages, les empêchant d'acqùérir des propriétés dans leur ressort, de s'y marier ou d'y marier leurs enfants, les forçant à résider et à remplir leurs fonctions eux-mêmes, leur défendant de se donner des lieutenants (V. Ordonn. 1254, 1236, 1302, 1303, 1318, 1351, 1356), et enfin les laissant en général; révocables à la simple volonté de roi, jusqu'à l'ordonnance de Louis XI de 1467, qui décida que les officiers de France ne pourraient être destitués sans forfaiture jugée. Ainsi maintenus, ils rendirent d'énormes services à la monarchie, surtout par leur pratique des appels volages (Boutillier, II, 14) qui, jointe à celle de la prévention et au développement incessant de la liste des cas royaux, contribua fortement à ruiner les juridictions seigneuriales.

Leur puissance commence à décliner dès l'époque où la royauté, n'ayant plus besoin d'aides aussi fortement armés, s'occupe de spécialiser les services et aussi de battre monnaie en créant des offices. Leurs attributions financières, fortement atteintes dès le XIVe siècle par l'institution des élus, des généraux des finances, par la mise en ferme de la plupart des impôts, etc., disparurent peu à peu devant les progrès de l'administration des finances. Leurs attributions militaires déclinèrent par cela seul qu'elles ne s'étendirent pas à l'armée permanente, qui devint la véritable armée de la monarchie. Du reste, par la création des gouverneurs, qui furent les lieutenants généraux de la nouvelle royauté, ils furent, comme agents de gouvernement et d'administration d'une façon générale, abaissés au rang de fonctionnaires de second ordre. Quant à leurs attributions judiciaires, la renaissance de la science juridique en France rendait nécessaire qu'elles fussent remises à des spécialistes. On pouvait dire évidemment de beaucoup d'entre eux ce que la chambre des comptes disait (30 aout 1355) de Godemar du Fay :

« Comment qu'il soit bon homme d'armes, n'a pas accoustumé de tenir plaiets ni assises ». (Pasquier, Recherches de la France, liv. II, chap. V.).
Dans certains bailliages dès le XIVe siècle il y eut deux baillis, un seul ayant le sceau, signe de la justice. Un ensemble d'ordonnances de la fin du XVe siècle (1453, 1493, 1498) vint en réalité généraliser ce système en imposant aux baillis, sauf à ceux qui étaient gradués en droit, des lieutenants de robe longue, chargés du service de la justice et appointés sur leurs gages (un quart) à moins qu'eux-mêmes ne fussent lettrés et gradués et n'exerçassent en personne leurs offices. Les baillis, après avoir conservé quelques années la faculté de siéger avec eux, n'eurent même plus voix délibérative (Blois, 1579, art. 262) et restèrent exclusivement hommes d'épée. Un édit de juillet 1560 (Isambert, XIV, p. 37), montre que, malgré cette ordonnance, des baillis, probablement gradués en droit, continuèrent à « exercer leur état en robbe longue » et se contente de leur recommander de « vaquer aux choses qui dépendront du faict de la force » comme s'il les tenait en robe courte. Il resta donc des baillis royaux de robe longue, mais très exceptionnellement. De leurs anciennes attributions de l'époque féodale ils conservèrent la présidence des assemblées de la noblesse, mais sans pouvoir (arrêt du conseil de 1761) s'intituler, comme ils le faisaient dans certains pays, chefs de la noblesse. 

Au point de vue de l'administration proprement dite et de la police, ils restèrent de même théoriquement les chefs de leurs anciens subordonnés et c'était à eux qu'étaient remises les lettres envoyées « aux officiers » de leur bailliage, mais c'était le lieutenant général de chacun d'eux qui convoquait ces officiers; ils avaient le droit de se faire donner par les huissiers, sergents, etc., avis des ordres reçus par eux intéressant la police, mais ils ne pouvaient en empêcher ni retarder exécution. Au point de vue judiciaire enfin, ils restèrent magistrats, propriétaires de leurs justices; c'est en leur nom que les jugements étaient revêtus de la formule exécutoire; ils avaient le droit d'assister aux audiences et délibérations et étaient alors censés les présider; mais sans aucun droit aux épices et « sans mot dire comme statues » (Loyseau, liv. IV, chap. VI, 69 des offices). 

Leurs offices, sans importance politique désormais, étaient peu à peu devenus vénaux, surtout sous François Ier, et même héréditaires (édit. d'octobre 1693 développé par celui de janvier 1696). Cependant les ordonn. (Moulins et Orléans) exigeaient que les baillis fussent gentilshommes et même (Blois, art. 263) qu'ils fussent nobles de nom et d'armes et un arrêt du conseil du 16 décembre 1759 rappelait à l'exécution de ces prescriptions. Aussi, quoiqu'elles fussent en pratique loin d'être observées, le titre de bailli resta jusquà la fin assez recherché.

On rencontre quelquefois dans l'ancienne France des baillis exclusivement de robe longue auxquels ne s'applique pas l'édit de 1560 cité plus haut, fait pour les grands baillis qui avaient trouvé moyen de garder l'exercice de la justice; ils n'avaient pas la commandement du ban et en général tout ce qui concerne « le faict de la force » ; ce sont, à ce qu'il semble, d'anciens baillis seigneuriaux que leurs seigneurs avaient délégués au seul service de la justice, qui devinrent royaux par la réunion du fief de leur seigneur à la couronne, mais que l'annexion laissa dans leur ancien titre d'offices. Quelques-uns ont été de tous temps baillis du roi, mais dans son domaine, baillis seigneuriaux du roi, plutôt que baillis royaux; on comprend qu'eux aussi aient gardé une situation à part. Il ne faudrait pas croire que ces baillis exclusivement de robe longue fussent tous des baillis d'ordre inférieur. Quelques-uns avaient des bailliages importants ressortissant même nuement au parlement, soit que lors de l'annexion on ne les eût pas rattachés à un bailliage royal (sic pour les duchés-pairies), soit que ce fussent des bailliages inférieurs d'abord, détachés ensuite et rendus indépendants du siège principal.

Tout ce que nous venons de dire des baillis s'applique aux sénéchaux. Ce sont deux noms pour une même catégorie de fonctionnaires. Seulement le premier se rencontre tout à fait exceptionnellement en Provence, dans le Languedoc, le Roussillon, le Béarn, la Gascogne, la Haute-Guyenne, le Limousin, la Marche, ainsi que dans l'Anjou et la Bretagne, où le second est au contraire très usité. On les trouve tous deux dans le Dauphiné (où le premier est cependant de beaucoup le plus fréquent), le Lyonnais, le Rouergue, la Basse-Guyenne, l'Angoumois, la Saintonge, le Poitou, le Maine. Dans tout le reste de la France, surtout dans le Nord et l'Est, le nom de bailli est seul usité. 
Les grandes sénéchaussées royales étant pour la plupart des provinces réunies relativement tard à la couronne, et ayant été formées de grands fiefs déjà centralisés, sont souvent plus importantes que les grands bailliages, et les grands sénéchaux du Midi sont de plus hauts personnages encore que les grands baillis; mais au point de vue de leurs attributions et de leur histoire, il n'y a pas de différence notable entre eux. En revanche, il ne faut pas les confondre avec les grands baillis des duchés-pairies (et de quelques seigneuries privilégiées) qui, quoique assimilés aux grands baillis royaux en ce que leur justice ressortit nuement au parlement, en diffèrent en ce qu'ils sont de robe longue, et n'ont point par exemple le droit de convoquer le ban et l'arrière-ban. Il ne faut pas non plus les confondre avec les bailes ou bayles du Midi. (G. Gavet)..

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